Es brauchte viel politischen Druck von den Parteien. Finanzminister Ueli Maurer wollte zuerst keinen Businessplan erstellen, der zeigt, wie sich die Steuererträge im Laufe der Zeit verändern. Am Ende musste er einlenken.
Die Rede ist von der Firmensteuerreform. Sie hat zur besseren Vermarktung schon zweimal den Namen gewechselt. Über sie wird im Mai abgestimmt, zusammen mit einer Aufstockung des AHV-Fonds. Die Reform ist das wichtigste Wirtschaftsvorhaben dieser Dekade – und eine steuerpolitische Wette.
Maurer bezifferte zunächst nur den Wetteinsatz. Er betrug 1,8 Milliarden Franken pro Jahr. Auf so viel Geld sollten die Steuerzahler bei Bund, Kantonen und Gemeinden im ersten Jahr nach Inkrafttreten der Reform verzichten. Er bezeichnete den Betrag als Investition.
Linke und Grüne geisselten es als Steuergeschenke an Firmen. Und Finanzpolitiker sahen darin einen normalen Vorgang: Schliesslich war eine Staatsrechnung schon immer geprägt von unerwartet hohen Zu- und Abflüssen. Doch Maurer sagte nicht, wie hoch die Zuflüsse sind und bis wann sich der Verzicht auszahlen würde. Er wollte sich nicht auf eine Zahl festlegen.
Allerdings sind 1,8 Milliarden Verluste pro Jahr, die später vom Parlament auf 2,1 Milliarden erhöht wurden, eine beachtliche Summe. Sie entsprechen einem Siebtel der Einnahmen, die Bund, Kantone und Gemeinden durch Firmen einnehmen. Sie entsprechen 1 Prozent aller Fiskalerträge. Ein solcher Rückgang könnte den Konsum schwächen und die Wirtschaft ausbremsen.
Dementsprechend verlangten die Parteien mehr Informationen. Sie wollen Klarheit haben über die Höhe des Jackpots und seine Eintrittswahrscheinlichkeit. Schliesslich sollten die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger abschätzen, ob sich das Risiko lohnt und die Wette aufgehen könnte.
Logo am Sitz der OC Oerlikon in Pfaeffikon, Kanton Schwyz.
Monate später, im März 2018, lieferte Maurer dann die geforderten Zahlen zum Wettgewinn. Die fünfzigseitige Studie heisst «Dynamische Schätzung der Einnahmeeffekte der Steuervorlage», darin das Resultat: 1,397 Milliarden. So verkündete Maurer stolz: «Insgesamt werden sich die Einnahmen gegenüber heute um 1,4 Milliarden Franken erhöhen. Am Schluss wird es zum Vorteil für alle Steuern.»
Erfolg stellt sich in «5 bis 20 Jahren» ein
Doch wieder schwieg Maurer zu einem Punkt, nämlich bis wann sich der Jackpot zugunsten der Steuerzahler einstellen könnte. Auf fünfzig Seiten – laut Maurer «wissenschaftlich erhärtet» – verlieren die Autoren einen einzigen Satz darüber: «Der dynamische Effekt entfaltet sich allmählich über mehrere Jahre.»
Es fehlte die Essenz jedes Businessplans, nämlich der zeitliche Verlauf der Ab- und Zuflüsse und der Zeitpunkt des erwarteten Breakeven. Verfasser waren zwei Experten der Eidgenössischen Steuerverwaltung. Offenbar erachtete es das Amt als zu riskant, verbindlicher zu werden.
Die Abstimmungsvorlage besteht aus der Unternehmenssteuerreform und der Finanzierung des AHV-Fonds (Staf). Sie sind miteinander verknüpft. Die Logik dahinter? Die Linken, eigentlich Gegner der Reform, aber Befürworter der vorzeitigen Aufstockung des AHV-Fonds, sollten politisch ins Boot geholt werden.
Vorzeitig, weil über eine echte Sanierung der AHV im Parlament noch verhandelt wird, so etwa über die Erhöhung des Rentenalters. Die Probleme der ersten Säule sind finanziell also nur aufgeschoben. Zum Deal gefunden hat eine Koalition aus CVP, SP und FDP. Dafür mussten die Parlamentarier Kritik einstecken, denn den Bürgerinnen und Bürgern ist es verwehrt, separat über die Geschäfte zu entscheiden.
Doch gleichentags hatte Maurers Finanzdepartement Journalisten zu einem Hintergrundgespräch eingeladen. Und die grosse Frage dort: Bis wann können Steuerzahler den Jackpot einlösen? «Dieser Prozess dürfte fünf bis zwanzig Jahre dauern», so die Antwort des anwesenden Spezialisten, den man nicht namentlich zitieren durfte. Mit anderen Worten: In den ersten fünf bis zehn Jahren nach Inkrafttreten dürften die Kantone und Gemeinden viel Geld verlieren, grob geschätzt 10 bis 20 Milliarden.
Doch dann, mit der Zeit, steigen die Erträge, weil es sich herumspricht, dass die Schweiz eine rekordtiefe Unternehmensbesteuerung bietet. Hiesige Firmen investieren verstärkt und ausländische siedeln sich an. Der Break-even ist erreicht, nach spätestens zwanzig Jahren entstehen, so der Businessplan, jährlich fiskalische Gewinne von 1,4 Milliarden.
Und hier tauchte – sagt auch Maurer – die grosse Überraschung auf. Sollte alles wie geplant laufen, machen nicht der Bund, nicht die Kantone und auch nicht die Gemeinden den grossen Reibach, sondern die Sozialversicherungen: 940 der 1,4 Milliarden Gewinn sollen den Fonds von AHV und IV zufliessen. Der Grund? Die Prosperität führt zu steigenden Lohnsummen und ergo zu höheren Lohnabzügen. Nur ein kleiner Teil, zusätzliche 450 Millionen, bleiben beim Staat hängen.
Die Schweiz als neue Steueroase Europas
Der wichtigste Faktor von Maurers Businessplan sind die Annahmen zum Steuerwettbewerb. Seine Leute haben rund 45 Varianten durchgerechnet, von schwacher bis zu sehr starker Konkurrenz. Und siehe da: Je nach Verhalten des Auslands könnte die Schweiz extrem viel mehr einnehmen als heute oder aber final Verluste machen. Das eine, optimistische Szenario – wenn die Konkurrenz schwach wäre – führt zu 3,3 Milliarden zusätzlichen Steuergewinnen, mehr als das Doppelte im Vergleich zur sogenannten «mittleren Variante», die Maurer so froh machte.
Das andere, pessimistische Szenario geht von harter ausländischer Steuerkonkurrenz und sehr vielen abwanderungswilligen Konzernen aus. In diesem Fall käme es zu happigen Ausfällen: Der Fiskus würde selbst nach zwanzig Jahren 1 Milliarde pro Jahr weniger einnehmen als heute. Das Beispiel zeigt: Der Steuerzahler geht mit der Steuerreform eine grosse Wette ein.
Google-Sitz in Zürich.
Aus heutiger Warte erscheint die optimistische Schätzung jedoch realistisch. Kurz: Bei einem Ja zur Reform hängt die Schweiz das Ausland steuerlich massiv ab. Das wichtigste Indiz sind die grossen Differenzen der Steuerniveaus. Dies zeigen die folgenden Zahlen: Die durchschnittliche Schweizer Steuerbelastung wird um einen Viertel von 19 auf 14 Prozent sinken. Firmen in Nidwalden, Zug und Schaffhausen werden weniger Steuern zahlen als solche in Steueroasen wie Irland und Liechtenstein.
«Wir werden an der Spitze in Europa sein», pries Ueli Maurer das Projekt. Auch Basel-Stadt, Neuenburg, Waadt werden weniger Gewinnsteuern verlangen als die Konkurrenten Hongkong und Singapur; der Finanzplatz Zürich wird unter das als harter Gegner bezeichnete Grossbritannien rutschen; und alle Kantone unterbieten steuerlich die USA, selbst unter Donald Trump. Auch deshalb glaubt Maurer, dass die Wette nicht riskant sei. «Firmen werden sich ansiedeln und Steuern zahlen. Wir sind überzeugt, dass dieser dynamische Effekt eintreten wird.» Dies hätten schon die Schätzungen zur ersten und zweiten Gewinnsteuerreform bewiesen. Sie liegen zwanzig beziehungsweise acht Jahre zurück.
Die Gefahren lauern im inländischen Verhältnis
Auch bietet die Reform im Verhältnis zum Ausland Chancen. Das Schweizer Steuersystem wird nach internationalen Steuerregeln der Wirtschaftsorganisation OECD fairer ausgestaltet. Unlauteres Verschieben von Gewinnen von Konzernen in Länder mit Nullbesteuerung soll erschwert werden. Dies verschafft der Schweiz mehr Glaubwürdigkeit.
Die Gefahren lauern hingegen im Inland. Die Reform wird zur verschärften Rivalität zwischen den Wirtschaftsräumen führen, denn die Senkungen der Steuersätze dürften den Wettbewerb unter den Kantonen anheizen. Die Folgen sind noch nicht abschätzbar. Beispiel Genf versus Zürich: Beide haben einen Flughafen, einen Finanzplatz, viel beachtete Unis und schöne Freizeitzonen am See und in den Bergen.
Bisher sind Genf und Zürich steuerlich ungefähr gleich teuer. Doch künftig werden Firmen in Genf einen Viertel weniger Steuern zahlen als in Zürich. Wo siedeln sich die Firmen künftig wohl an?
Novartis in Basel.
Heikel ist auch die Verknüpfung der Reform mit der AHV-Zusatzfinanzierung. Nach einem Ja zur Vorlage werden 0,3 Prozent mehr Sozialbeiträge von den Löhnen abgezogen als heute, um sie der AHV zu überweisen, das heisst Arbeitnehmende erhalten netto weniger Lohn. Den Arbeitgebern steigen die Lohnnebenkosten.
Studien zeigen, dass schliesslich zwei Drittel davon auf die Arbeitnehmer überwälzt werden. Das heisst, sie führen zu Kaufkraftverlust. Die Sozialwerke auf dem Buckel der jüngeren Arbeitnehmer zu sanieren, kommt bei dieser Generation nicht gut an. Auch dieser Widerstand gefährdet Maurers Steuerwette.
Ein neues Steuerprivileg mit zweifelhafter Wirkung
Und schliesslich ist ein für die Schweiz neuer Steuertrick als Risiko zu erwähnen, der mit der Reform eingeführt wird. Er nennt sich – aus dem Englischen abgeleitet – Patentbox und bedeutet, dass Firmen auf die Verkaufserlöse patentierter Produkte einen Steuerrabatt von 90 Prozent abziehen dürfen. Beispiel: Erzielt Roche mit einem patentierten Medikament 1 Milliarde Gewinn, muss sie bloss 100 Millionen versteuern.
Am Ende bezahlt sie vielleicht 13 Millionen Steuern für 1 Milliarde Gewinn. Vor allem die Pharmakonzerne, aber auch Konsumgüterhersteller wie Nespresso werden von der Patentbox profitieren, selbst wenn sie künftig, im Vergleich zu heute, insgesamt mehr Steuern bezahlen werden.
Politisch begründet wird die Patentbox mit Innovationsförderung. Doch Forscher haben erhebliche Zweifel an dieser Erklärung, denn Gewinne aus dem Verkauf von Patenten sind vor allem das Resultat von teurem Marketing. Der Steuerrabatt verstärkt den Effekt. Studien zeigten, dass es in Ländern und Branchen mit Patentbox die kleineren Firmen schwieriger haben, gegen grosse am Markt anzukommen. Der neue Steuertrick behindert also den Wettbewerb. Auch sagen Fachleute, dass der Staat mit diesem «ineffizienten» Privileg Steuergeld verpuffen lässt. Kurzum: Es mindert die Chancen, dass die Wette aufgeht.
Bemerkenswert ist, dass dieser Effekt kaum je diskutiert worden ist. Gegner wie Befürworter haben kein Interesse daran: Die Gegner nicht, weil das Thema zu sperrig ist, und die Befürworter nicht, weil sie hoffen, die Wette trotzdem zu gewinnen.
Bisher steuerprivilegierte Firmen müssten 2,2 Milliarden Franken mehr Steuern pro Jahr zahlen.
Soll die Schweiz die Steuer- und AHV-Vorlage annehmen? Hier eine kleine SWOT-Analyse
STÄRKEN
Im Einklang mit internationalen Normen für Gewinnsteuern.
Anreiz für mobile Firmen, in der Schweiz zu bleiben.
Tiefere Gewinnsteuern für KMU.
Eine fairere Besteuerung von Konzernen als bisher.
Eine fairere Besteuerung von Dividenden als bisher.
SCHWÄCHEN
Höhere Lohnabzüge für Angestellte, mehr Lohnkosten für Firmen als bisher.
Undemokratische Verknüpfung von Steuerpolitik und AHV in einer Vorlage.
Abnehmender Druck, die AHV über Rentenaltererhöhungen zu sanieren.
Patentbox-Steuerrabatt fördert die Innovation kaum. Er übervorteilt Grosse und verzerrt den Wettbewerb.
Schwacher Anreiz für steuerschwache Kantone, Firmen anzusiedeln.
CHANCEN
Mehr Arbeitsplätze und Steuererträge dank der Ansiedlung von Firmen, die tiefere Steuerfüsse und mehr Rechtssicherheit finden als im Ausland.
Die Sozialwerke werden dank wirtschaftlicher Prosperität mitsaniert.
Förderung von Innovation dank «Input»-Steuerrabatt.
Höhere steuerpolitische Akzeptanz der Schweiz im Ausland.
GEFAHREN
Anfangs hohe Steuerverluste in den Gemeinden und Kantonen.
Erhöhung privater Steuern und Abbau staatlicher Leistungen für Mittelstand.
Verlust von Kaufkraft, sollten die Löhne wegen des AHV-Lohnabzugs nicht erhöht werden.
Angeheizter Steuerwettbewerb unter den Kantonen.
Wegzug steuermobiler Firmen, die heutige Steuerprivilegien verlieren.