Sechs Fragen und Antworten zur Kapitalgewinnsteuer

Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf plant zur Kompensation der Steuerausfälle unter anderem die Einführung einer Kapitalgewinnsteuer. Einen entsprechenden Reformvorschlag hatte ihr Departement im Sommer in die Ämterkonsultation geschickt. Nun wurden die Ideen der Regierung en detail vorgestellt.

Eine alte Idee der Linken

Damit nimmt Widmer-Schlumpf eine alte Idee der Linken wieder auf. Ende der 1990er-Jahre hatte der Schweizerische Gewerkschaftsbund (SGB) eine Volksinitiative «für eine Kapitalgewinnsteuer» lanciert. Sie verlangte die Besteuerung von Kapitalgewinnen zu einem einheitlichen, proportionalen Satz von mindestens 20 Prozent. Im Dezember 2001 wurde sie mit 66 Prozent Nein-Stimmen verworfen.

Das sind die wichtigsten Fragen rund um die Kapitalgewinnsteuer:

Wer bezahlt?

Nur wer gewerbsmässig mit Wertschriften handelt, muss den Gewinn versteuern. Gewinne aus Beteiligungen, die im Privatvermögen gehalten werden, sind steuerfrei. Private, die Aktien, Obligationen und andere Wertschriften mit Gewinn verkaufen, müssen diesen nicht als Einkommen versteuern. Der Re-formvorschlag aus dem Finanzdepartement will damit Schluss machen. Mit der Einführung einer Beteiligungsgewinnsteuer würden Kapitalgewinne steuerbar und Kapitalverluste abzugsfähig. Der Wegzug eines Steuerpflichtigen aus der Schweiz würde wie eine Veräusserung besteuert.

Was kostet es?

Die Volksinitiative der Gewerkschaften, die 2001 in der Abstimmung klar durchfiel, verlangte einen Steuersatz von mindestens 20 Prozent. Der neue Vorschlag der Finanzministerin sieht keinen einheitlichen Steuersatz vor. Kapitalgewinne würden dem Einkommen zugeschlagen und unterlägen damit dem entsprechenden Einkommenssteuersatz. Die Steuerbelastung wäre somit vom Einkommen des Anlegers abhängig. Das Finanzdepartement rechnete in einem Beispiel mit einem durchschnittlichen Grenzsteuersatz von 9 Prozent für die direkte Bundesteuer und von 22 Prozent für die Kantonssteuer.

Wie viel bringt es ein?

Die Eidgenössische Steuerverwaltung versuchte das Einnnahmenpotenzial einer Kapitalgewinnsteuer aufgrund der Vermögensstatistik der Schweizerischen Nationalbank zu schätzen. Basierend auf den Daten des Jahres 2010 kamen die Verantwortlichen auf eine potenzielle Bemessungsgrundlage von rund 3,5 Milliarden Franken. Unter der Annahme, dass die Kapitalgewinne zusammen mit den übrigen Einkommen besteuert werden und etwaige Kapitalverluste nur mit Kapitalgewinnen verrechnet werden dürfen, lassen sich mögliche Steuereinnahmen von rund 1,1 Milliarden Franken abschätzen, gut 300 Millionen für den Bund und knapp 800 Millionen für Kantone und Gemeinden. Die Rechnung stellt allerdings nicht mehr asl eine grobe Schätzung dar.

Das Einnahmepotenzial hängt zudem stark von der konkreten Ausgestaltung der Steuer ab. Vor allem davon, wie stark Kapitalverluste mit Gewinnen verrechnet werden dürfen. Weit niedrigere Steuereinnahmen resultieren, wenn die Verluste aus Wertschriftenverkäufen nicht nur mit Gewinnen, sondern auch mit Erträgen aus Kapitalanlagen oder gar mit dem gesamten Einkommen verrechnet werden können. Entscheidend ist auch, über wie viele Jahre Verluste vorgetragen werden dürfen.

Aber nicht nur die konkrete Ausgestaltung einer Kapitalgewinnsteuer hat grossen Einfluss auf die Höhe der Steuereinnahmen, sondern auch die Entwicklung an den Finanzmärkten und die Reaktion der Anleger. Die kurzfristigen Einnahmen einer Kapitalgewinnsteuer schwanken sehr stark, je nachdem ob sich die Kapitalmärkte in einem Boom oder einer Baisse befinden. Schätzungen sind deshalb nur mit grosser Vorsicht zu geniessen.

Was spricht dafür?

Gemäss den Grundsätzen der gleichmässigen Besteuerung und der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sollten alle Einkommensströme besteuert werden, egal aus welcher Quelle sie stammen. Also nicht nur Löhne, Vemögenserträge oder Grundstückgewinne, sondern auch effektiv realisierte Gewinne auf Aktien und anderen Wertschriften. Die Schliessung dieser Steuerlücke macht deshalb in einer Gesamtbetrachtung des Steuersystems durchaus Sinn. Sinken die Gewinnsteuern der Unternehmen als Folge der Unternehmenssteuerreform III, entlastet dies indirekt auch ihre Eigentümer. Es wäre deshalb im Gegenzug gerechtfertigt, diese zu belasten, wenn sie ihre Aktien verkaufen.

Es gibt zudem wenig Alternativen, um die Steuerausfälle aus der Unternehmenssteuerreform durch Mehreinnahmen zu kompensieren. So werden etwa die Abschaffung von Steuerabzügen oder die Erhöhung der Mehrwertsteuer als politisch chancenlos beurteilt. Eine Entlastung der Unternehmen über eine Mehrbelastung der Konsumenten zu finanzieren, dürfte weit über das linke Lager hinaus auf Unverständnis stossen. Die Befürworter argumentieren auch damit, dass fast alle vergleichbaren Länder eine Kapitalgewinnsteuer eingeführt hätten.

Was spricht dagegen?

Der internationale Vergleich ist jedoch irreführend, wenn man nicht das gesamte Steuersystem betrachtet. So basiert das schweizerische System auf der wirtschaftlichen Doppelbelastung: Die Unternehmensgewinne unterliegen der Gewinnsteuer; werden sie ausgeschüttet, muss sie der Aktionär als Einkommen versteuern. Wirtschaftlich betrachtet wird damit dasselbe Steuersubstrat ein zweites Mal besteuert. Anders als Länder mit Kapitalgewinnsteuer erhebt die Schweiz zudem eine Vermögenssteuer für Privatpersonen. Damit wird auch der Vermögenszuwachs besteuert, der sich aus steigenden Aktienkursen ergibt.

Die Vermögenssteuer gilt unter Ökonomen als besonders schädliche Steuer, weil sie statt die Einkommensströme den Bestand besteuert. Durch die Kombination von Kapitalertrags- und Vermögenssteuern entstehen reale Grenzsteuerbelastungen von teilweise über 100 Prozent, wie die Denkfabrik Avenir Suisse zeigen konnte. Das heisst: Von einem zusätzlich gesparten Franken muss man dem Steuervogt mehr als den ganzen Kapitalertrag wieder abliefern.

Anders als gemeinhin angenommen wurden die «Kapitalisten» in der Schweiz steuerlich nicht entlastet. Durch die Mehrfachbelastung sind die effektiven durchschnittlichen Steuersätze auf dem Kapitalertrag gemäss Avenir Suisse seit 1990 sogar angestiegen. Die Mehrfachbelastung setzt negative Sparanreize und diskriminiert die Sparer. Das hat langfristig negative Wachstumswirkungen, weil das Kapital schrumpft, das zur Finanzierung von Investitionen und Innovationen zur Verfügung steht.

In einem Gesamtpaket würde die Schliessung der Steuerlücke bei Kapitalgewinnen also durchaus Sinn machen. In den Reformvorschlägen zu ihrem kürzlich veröffentlichten «Steuerkompass für die Schweiz» empfahl Avenir Suisse deshalb, die Vermögenssteuer durch eine Kapitalgewinnsteuer zu ersetzen. Alle Kapitalerträge und -gewinne, welche die Normalrendite übersteigen, würden zum Einkommen gerechnet und zum Grenzsteuersatz besteuert.

Vor der Volksabstimmung 2001 warnte der Bundesrat vor einem «grossen bürokratischen Aufwand», den eine Kapitalgewinnsteuer mit sich bringen würde. Die Gewinnermittlung sei mit grossen Schwierigkeiten verbunden, etwa bei Veränderungen der Kapitalstruktur oder bei gestaffelten Käufen und Verkäufen von Wertschriften zu unterschiedlichen Werten und Zeitpunkten. Diese Einwände wiegen dank der Weiterentwicklung der Bankensoftware heute allerdings nicht mehr schwer.

Was sind die politischen Lager?

14 Kantone, die Finanzdirektorenkonferenz sowie die Konferenz der Kantonsregierungen beurteilten in einer Stellungnahme die Einführung einer Kapitalgewinnsteuer als «prüfenswert». Die vier Kantone Aargau, Nidwalden, Schaffhausen und Zug lehnten sie ab.

Bei den Parteien befürworten SP und Grüne die Einführung der Kapitalgewinnsteuer, während sie bei SVP und FDP auf Ablehnung stösst. Noch unklar ist die Haltung von CVP und Grünliberalen.

Der Wirtschaftsdachverband Economiesuisse stellt sich gegen die Kapitalgewinnsteuer. «Für uns ist klar, dass das nicht in Frage kommt», sagt Geschäftsleitungsmitglied Frank Marty, Leiter Finanzen und Steuern. Die Unternehmenssteuerreform III sei schon schwierig genug, man solle sie nicht noch mit weiteren Grundsatzfragen belasten.

Unternehmenssteuerreform III: Die Schweiz muss handeln

Die Kapitalgewinnsteuer dürfte also zur Gretchenfrage in der Unternehmenssteuerreform III werden. Doch auch diese bietet unendlich viel Konflikpotenzial. Das ist der Kern:  Die kantonalen Steuerprivilegien für Spezialgesellschaften erlauben es, im Ausland erzielte Erträge weit tiefer zu besteuern als solche aus dem Inland. Unter ausländischem Druck muss die Schweiz dies korrigieren, gleichzeitig soll sie steuerlich attraktiv bleiben. Zu diesem Zweck schlägt das Eidgenössische Finanzdepartement ein Paket von Massnahmen vor.

Die Aufhebung des Steuerprivilegs für Holding-, Domizil- und Gemischte Gesellschaften führt ohne Gegenmassnahmen zu Steuerausfällen, sollten die betroffenen Firmen wegziehen. Dabei geht es um rund 3,6 Milliarden Franken beim Bund und über 2 Milliarden bei den Kantonen. Die Abhängigkeit der Kantone von den Spezialgesellschaften ist höchst unterschiedlich, was eine Einigung erschwert.

Befristete Übergangshilfen

Um die steuerliche Attraktivität zu erhalten, sollen Erträge aus Patenten tiefer besteuert werden. Das würde zum Beispiel Basel mit seinen Pharmafirmen zugutekommen. Um den Wegzug von Firmen in Grenzen zu halten, werden einige Kantone ihre Gewinnsteuern senken müssen. Weil die Steuerausfälle vor allem die Kantone trifft, soll der Bund einen Teil der Last tragen. So soll der Kantonsanteil an der direkten Bundessteuer um etwa 1 Milliarde erhöht werden. Zudem will der Bund befristete Überbrückungshilfen gewähren und den Finanzausgleich anpassen.