Finanzplatz: Kampf gegen Phantome

Gabi Huber war Finanzdirektorin im Kanton Uri, sie war dort Landammann und Verwaltungsrätin in einem Kraftwerk, sie ist Nationalrätin und Anwältin in Altdorf UR. Wie so viele glaubt sie, dass eine anonyme Abgeltungssteuer die Privatsphäre der Bürger schütze und der Informationsaustausch gleichbedeutend sei mit dem gläsernen Bürger.

Wenn es denn so einfach wäre. Eine nüchterne Analyse hilft, die Lage besser zu verstehen. Sie zeigt, dass die Abgeltungssteuerabkommen die Bankkunden keineswegs in ihrer Anonymität schützen und dass anderseits der Informationsaustausch zwischen den Staaten professionelle Steuerhinterzieher in keiner Weise aufdeckt. Und ein vertiefter Blick auf die internationale Entwicklung macht deutlich, dass andere Verträge längst Fakten schaffen, die bald schon den Einblick in jedes Schweizer Konto möglich machen werden.

Ein hypothetischer Ausblick in die nahe Zukunft: Wir erleben das Geschehen in einer Zürcher Bank im Januar 2015. Die Bank hat zahlreiche Kunden aus Frankreich. Viele haben immer noch Schwarzgeld gebunkert, werden aber wegen anhaltender politischer Diskussionen nervös. Etliche Kunden, die von Vermögensverwalter Müller betreut werden, weisen die Bank an, ihre Konten zu saldieren und die Vermögenswerte nach Hongkong zu überweisen.

Im Juli 2015 dann der Schock. In den Morgenstunden klingeln einige Herren an der Bürotür von Vermögensverwalter Müller. Sie präsentieren einen Durchsuchungsbefehl. Alle Unterlagen über französische Kunden, die seit Januar 2015 ihre Gelder nach Hongkong transferierten, soll Müller herausrücken. Sein Wunsch nach Versiegelung der Dokumente wird verweigert, und seine Korrespondenz mit einem Anwalt in Hongkong wird beschlagnahmt.

Wenig später bekommt auch die Bank unangenehme Post. Mit einer Verfügung der Eidgenössischen Steuerverwaltung (EStV) wird sie angewiesen, alle Kunden mit Wohnsitz in Frankreich, die ihr Konto seit Anfang 2014 saldiert und in asiatische Staaten überwiesen haben, offenzulegen.

Wie kann das geschehen? Ganz einfach: Die Rechtslage wird sich radikal wandeln. Konkret: Im Laufe dieses Jahres werden auch in der Schweiz schwere Steuerdelikte als Vortaten der Geldwäscherei gelten. Das wird alle betreffen, die arglistig falsche Angaben machen oder gefälschte Dokumente verwenden, um nennenswerte Schwarzgeldbeträge zu verstecken. In unserem Beispielfall hat die Bank daher vor der Überweisung der Vermögenswerte nach Hongkong einige Kundendaten an die Geldwäscherei-Meldestelle geliefert. Zunächst hörte sie nichts mehr und transferierte die Gelder. Die Falle schnappte erst ein halbes Jahr später zu.

Ende des Versteckerlands. So schilderte kürzlich der Wirtschaftsanwalt Mark Livschitz von der Kanzlei Baker & McKenzie diesen vorhersehbaren Musterfall vor neugierigen Bankjuristen, die einen grossen Tagungssaal in einem Zürcher Hotel füllten. Mit ihm klärten ausgewiesene Fachanwälte auf, wie rasant sich das Ermittlungsregime verändert. Beim Verlassen des Saals am Abend wagte keiner mehr, das Wort Bankgeheimnis noch in den Mund zu nehmen. «Wir sollten uns auf unsere Stärken, unsere Qualitäten und unsere starke Währung verlassen und nicht ein seltsames Konzept eines Versteckerlandes verteidigen», mahnte Baker-&-McKenzie-Chef Urs Schenker.

Im Beispiel von Anwalt Livschitz spielte weder der Informationsaustausch noch ein Abgeltungssteuerabkommen eine Rolle. Denn anders als die politische Debatte vermuten lässt, zählen beide Varianten gar nicht zu den schärfsten Waffen der Steuerermittler. Sie verfügen längst über bessere Instrumente, und weitere werden international laufend geschaffen, sodass die derzeitige innerschweizerische Diskussion eher wie ein Schattenboxen anmutet.

Der automatische Informationsaustausch, wie er von der OECD angestrebt wird, existiert bereits seit Erlass der Zinsbesteuerungsabkommen zwischen vielen EU-Staaten. So liefern sich zum Beispiel Frankreich und Deutschland jährlich Datensätze über Kontoinhaber, die im Nachbarland ihren Wohnsitz haben. Für professionelle Steuerhinterzieher hat dies aber keine praktische Bedeutung, weil Frankreich zum Beispiel nur die Namen der natürlichen oder juristischen Personen liefert, auf die das Konto lautet. Steuerbetrüger halten ihre Konti aber unter dem Namen von Trusts oder Stiftungen. Die Namen der wirtschaftlich Berechtigten an diesen Verschleierungsvehikeln werden daher nicht ausgetauscht. «Diese Daten haben für unsere Arbeit keine grosse Bedeutung», sagt ein erfahrener deutscher Steuerfahnder.

So hat auch das European Policy Forum, ein britischer Banken-Think-Tank, im Dezember mit einer Studie gezeigt, dass die Datenflüsse in vielen Staaten ungenutzt verpuffen, in anderen nicht verarbeitet werden können. Es existieren zwar längst Vereinbarungen über Datenbankplattformen zur verschlüsselten Übertragung, doch immer noch müssen einzelne Länder wie Irland die Kontodaten von Hand auswerten oder fehlende Informationen nachtragen wie in Deutschland. Und in einigen Ländern scheint das Interesse an dem Material gegen null zu gehen wie in Malta. Kritisch äusserte sich auch ein EU-Kommissionsbericht im März 2012.

Unterdessen haben die Ermittler bessere Nachforschungsmittel in der Hand. So erlaubt seit 1. Januar 2013 das neue Steueramtshilfegesetz, das die zwischenstaatliche Amtshilfe nach den Doppelbesteuerungsabkommen umsetzt, weit reichende Gruppenanfragen. Und so können schon bald, nach Inkrafttreten der neuen Geldwäscherei-Regeln, Personendaten und auch Daten aus den Polizeiregistern übermittelt werden, neu auch die Transaktionsdaten und die Namen der Finanzintermediäre.

Dabei kann auch in mehreren Banken nach Konten von Verdächtigen gesucht werden, und meist ist es nicht einmal mehr notwendig, dass ein Verdacht auf Steuerhinterziehung vorliegt. Es reicht, wenn die Daten einen Bezug zur Steuerpflicht haben. Und spätestens seit das Bundesverwaltungsgericht einer Datenlieferung an die US-Behörden ohne Nennung von Kundennamen zustimmte, ist auch im Fall anderer Länder ein richterlicher Schutz gegen solche «Fishing Expeditions» kaum noch zu erwarten.

Den Steuerermittlern ist es dabei zwar unmittelbar noch nicht erlaubt, auf einen Schlag in allen Banken nachzuforschen. Doch ausgerechnet das in Berlin gescheiterte Abgeltungssteuerabkommen könnte, falls es doch noch realisiert würde, diese Lücke schliessen. Denn es verlangt, dass die Schweizer Behörden bei jährlich maximal 900 bis 1300 Anfragen die Existenz von Konten in der Schweiz abklären – bankenübergreifend.

«Abschleicher» nach innen. Dennoch bekämpften deutsche Steuerermittler das Abkommen. Ihre Bedenken sind aber andere als jene, die im Zentrum der politischen Debatte stehen. Die Ermittler fürchten weniger das «Abschleichen» in Drittstaaten. In Artikel 16 des Abkommenstextes war nämlich fixiert, dass die Schweiz die zehn wichtigsten Empfängerstaaten von «Abschleicher»-Geldern mitteilen müsse. Vielmehr sorgen sich die Steuerdetektive um eine andere Regelungslücke: «Abschleicher» könnten ihre Vermögen in Schweizer Lebensversicherungspolicen, Immobilien, Edelmetalle oder Kunst umschichten, weil diese Variante im Text nicht geregelt wurde. Ebenfalls ungeregelt blieben – wie schon früher beim Zinsbesteuerungsabkommen – Vermögenswerte, die mit Hilfe von diskreten Trusts oder Stiftungen verschleiert werden, also die häufigsten Verschleierungsvehikel. Zudem hätte der Vertrag den Fahndern verboten, gestohlene Bankdaten auszuwerten – und die sind immer noch ihre ertragreichste Ermittlungsmethode.

Den nächsten Transparenzschritt bringt die Revision der EU-Konsumentenschutzregel Mifid. Sie erlaubt in der Schweiz Vorortkontrollen durch ausländische Aufsichtsbehörden. So kann die deutsche Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) dann in Banken, die sich wegen des Marktzutritts dem Mifid-Standard unterworfen haben, Prüfungen vornehmen. Dazu zählt der Einblick in Protokolle der Kundengespräche. Schweizer Institute werden damit praktisch gezwungen, innerhalb der EU eine Lizenz zu erwerben und ihre Kunden dort zu verbuchen.

Bei nüchterner Betrachtung der Entwicklung müssten also Gabi Huber und ihre Mitstreiter lernen: Die Schweiz ist längst Teil des europäischen Regulierungszuges. Und anders als EU-Mitgliedsstaaten ist sie diesem weitgehend schutzlos ausgeliefert: Isoliertes Denken schadet. Ein OECD-Bericht listete im Juni 2012 anlässlich einer Konferenz in Rom zur Steuerkriminalität 41 völkerrechtliche Instrumente zur Bekämpfung des Steuerbetruges auf.

Vor allem beim Informationsaustausch zwischen Ermittlungsbehörden sind rasante Fortschritte erkennbar. «Die Entwicklung der Zusammenarbeit zwischen den Strafverfolgungsbehörden in Europa lässt sich bildhaft durchaus als Expresszug begreifen», sagt der Trierer Rechtsprofessor Mark Zöller. Auch dies geht an der Schweiz nicht vorbei. Sie ist nämlich Teil der sogenannten «schwedischen Initiative», unter deren Namen das Prinzip des spontanen Informationsaustauschs zwischen den Behörden der Schengen-Staaten vereinbart wurde. So können seit Januar 2010 ausländische Justizbehörden innert sieben Tagen und im dringenden Fall sogar innert acht Stunden bei Schweizer Ämtern Informationen über Tatverdächtige abfragen. Dabei werden Gesuche von anderen Schengen-Staaten gleich behandelt wie inländische.

Betroffen davon sind «alle Arten von Daten, die bei Strafverfolgungsbehörden vorhanden sind». Das Programm wird auch von Steuerermittlungsbehörden genutzt. Zwar hat die Schweiz bei der gesetzlichen Umsetzung darauf geachtet, dass Daten der EStV ausgenommen sind. Doch im Fall des Abgabenbetruges liefert auch die Schweiz an die Schengen-Staaten, zum Beispiel im Fall eines Verdächtigen, der Mehrwertsteuer-Rückzahlungen erschlichen hat.

Das Programm «zielt letztlich darauf ab, sämtliche nationalen und supranationalen Informationssysteme in Europa zu vernetzen», erklärt Strafrechtler Zöller, die Daten sollen «europaweit unmittelbar abrufbar, speicherbar und übermittelbar sein». In seiner Reinform bedeute der Grundsatz – zumindest innerhalb der EU – den Abschied von allen Irrungen und Wirrungen des Rechtshilfeverkehrs, vor allem aber von Frustrationen durch unverhältnismässige Wartezeiten oder gar vollkommen ausbleibende Reaktionen der ersuchten Staaten, sagt Zöller. Er beschreibt den Traum der Ermittler: Diese könnten sich mit einem Zugangscode direkt in die Datenbanksysteme im Nachbarland einloggen. Der Expresszug rast weiter.

In der Schweiz haben unterdessen die Banken Fakten geschaffen. Seit Monaten liefern Geldinstitute, die von US-Strafuntersuchungen betroffen sind, immer wieder USB-Sticks bei einem EStV-Beamten ab. Sie sind bestimmt für die Steuerbehörde Internal Revenue Service (IRS). Die Ermittlungen gegen die UBS haben diesen Weg vorbereitet. Inzwischen ist er Alltag.

Beim IRS arbeiten gemäss Insiderangaben mehr als 200 Beamte an den Schweizer Fällen, sie haben auf Jahre hinaus genug Material für Strafermittlungen. Kontinuierlich arbeiten sie die Dossiers durch, liefern alle paar Wochen neue Klageschriften bei den Gerichten ab. Die Lektüre dieser Dossiers vermittelt anschaulich, wie die Ermittler Fortschritte machen und ihr Wissen über die Tatmuster verdichten, insbesondere die diskreten Methoden der Geldbewegungen. Zuletzt, am 18. Dezember, traf es drei Ex-Mitarbeiter der Zürcher Kantonalbank (ZKB).

«Die ZKB hat sicher nie etwas Ähnliches gemacht wie die UBS», erklärte ZKB-Chef Martin Scholl noch im August 2009. Die US-Anklage gegen seine Mitarbeiter beschreibt nun die üblichen Tricks. Der Tatzeitraum: bis Juli 2009. Besonders bedenklich sind neue Erkenntnisse darüber, wie die Banker ihren Kunden Checks, lautend auf ein Korrespondenzkonto der ZKB bei einer New Yorker Bank, ausgestellt haben sollen, sodass die Herkunft der Gelder verschleiert werden konnte. Damit gerät auch die ZKB in eine existenzgefährdende Lage, denn in den Augen der US-Justiz hat sie damit die Korrespondenzbankbeziehung in den USA missbraucht. Doch ohne US-Korrespondenzkonto ist modernes Banking kaum denkbar.

Anfang Jahr bekannte sich die Bank Wegelin schuldig und verpflichtete sich, Daten ihrer US-Kunden für allfällige Amtshilfegesuche aufzubewahren. Mit einer Strafzahlung ist die Bank zwar aus dem Schneider. Die Ermittlungen gegen ihre Mitarbeitenden laufen dennoch weiter – wie schon im Fall der UBS. Banker, die dem IRS werthaltige neue Insiderinformationen über Straftaten in ihrer Bank liefern, können mit Belohnungen in Millionenhöhe rechnen, wie der Fall Bradley Birkenfeld demonstrierte. Der UBS-Whistleblower erhielt 104 Millionen Dollar zugesprochen. Die US-Ermittlungen gehen planvoll weiter, sie werden ermittlungsstrategisch erkennbar eskaliert. Der nächste Schritt könnte schon die Anklage hochrangiger Bankmanager sein.

Und auch die Ermittler in Frankreich und Deutschland lernen schnell dazu. Vor einigen Jahren noch beobachteten Steuerstrafverteidiger oftmals, dass die Fahnder die Tricks im Private Banking kaum verstanden. Das hat sich mittlerweile geändert. Sie tauschen nun auch ihr Wissen aus. So liess sich der nordrhein-westfälische Finanzminister Norbert Walter-Borjans Ende 2012 mit einem kleinen Team tagelang in Washington, D.C., von Spitzenbeamten der US-Steuerfahndung über deren Fahndungsstrategien aufklären.

Alle Züge sind abgefahren. Schneller als gedacht kommt der transatlantische Informationstransfer. Inzwischen haben die grössten EU-Staaten mit den USA einen automatischen Informationsaustausch unter der US-Regel Fatca vereinbart. Auch der Kleinstaat Luxemburg verhandelt darüber. Aber im Gegensatz zur Schweiz, die in das Fatca-Abkommen ohne Gegenleistung einwilligte, bekommen die EU-Staaten auch Daten aus den USA geliefert. Allerdings werden davon Zinszahlungen an juristische Personen wie Delaware-Firmen, Trusts oder Stiftungen nicht erfasst. Fernziel ist auch für die Vereinigten Staaten der automatische Informationsaustausch im Rahmen aller OECD-Staaten.

Seit fünf Jahren erlebt die Schweiz nun massive Strafuntersuchungen. Seitdem führen die Finanzminister Rückzugsgefechte, zuletzt im Dezember, als Bundesrätin Widmer-Schlumpf eine Risikosteuerung nach dem Vorbild der Geldwäscheregulierung für Schwarzgeldkunden vorstellte. Es war nichts weiter als der fällige Nachvollzug der neuen Geldwäscherei-Regeln. Ob Fatca, Amtshilfeabkommen, Schengen-, Mifid- oder Geldwäscherei-Regeln – alle Züge sind abgefahren.