USA vs. Schweiz: Angriff aus Amerika

Lloyd ist Geschichte, sein Buch über «Das Labor der Demokratie» erschien vor gut hundert Jahren. Heute kommen Amerikaner nicht mehr zum Lernen in die Schweiz. Heute kommen sie zum Befehlen, und sie wissen genau, welches Gesetz gilt – ihr eigenes.

Souveräne Bürger? Schweizer Wirtschaftsvertreter werden von Uncle Sam derart drangsaliert, dass sie sich wie afghanische Mohnbauern in einem Demokratieerziehungs-Camp vorkommen. Amerikanische Staatsanwälte und Richter behandeln Schweizer Geschäftsleute mit gleicher Elle wie texanische Bürger. US-Politiker erlassen Gesetze, mit denen sie das Bankengeschäft in Zürich regeln. Sie oktroyieren der Schweiz Regeln auf, die sie für sich selbst mit grossem juristischem Trickreichtum ausschalten. Und bald erfassen amerikanische Steuerkommissäre mit einem neuen Gesetz namens FATCA jedes Finanzgeschäft mit US-Papieren oder amerikanischen Staatsbürgern so lückenlos und rabiat wie einst der habsburgische Reichsvogt in Schwyz und Uri.

Am 15. September im Zürcher Zunfthaus zur Meisen. Die Schweizerisch-Amerikanische Handelskammer hatte zum Seminar über die Krise in der unternehmerischen Führungskunst geladen. Managementtrainer Thomas Zweifel von einer amerikanischen Beratungsfirma referierte über den Zusammenprall der Managementkulturen mit ein paar Powerpoint-Folien. Die Zuhörer, schweizerische und amerikanische Manager, verspürten einen Hauch von Trainingskultur, wie sie auch an Nato-Führungskonferenzen geübt wird. Zweifels Strategie wird ebenso an der berühmt-autoritären US-Militärakademie von West Point angewendet wie bei seinen Schweizer Kunden, darunter die UBS und die Credit Suisse, Novartis und Nestlé. Zuhörer Donald Beyer, derzeit US-Botschafter in Bern und selbst Sohn eines West-Point-Absolventen, verliess den Saal frühzeitig. «Ich habe die Kernpunkte verstanden», entschuldigte er sich diplomatisch. Und der Zürcher Headhunter Bjørn Johansson, ein Norweger mit reichhaltiger US-Erfahrung, erinnerte als Gastreferent erfrischend daran, dass die Integration der fremden Führungskultur immer noch eine ziemlich einseitige Angelegenheit sei: «In keinem Land der Welt werden die Firmen so multikulturell geführt wie in der Schweiz», bemerkte Johansson, «auch nicht in den USA.»

Johansson zählte Schweizer Konzerne mit einem Amerikaner an der Spitze auf: Credit Suisse, ABB, Syngenta, Novartis. In der Tat, das Schweizer Wirtschaftsleben ist weltoffen und international. Aber wie sieht es in den Boards der US-Konzerne aus? Nichtamerikaner im Verwaltungsrat der Citigroup? Fehlanzeige. Europäer in den Führungsetagen von US-Konzernen bleiben eine Ausnahme. Und nur Manager ohne Sensorium für eigene Grösse und amerikanische Machtkultur kommen auf die Idee, mehr als eine Handvoll Europäer in die Leitung einer US-Tochter zu berufen, wie der ehemalige deutsche Daimler-Chef Jürgen Schrempp, dessen Fusionsversuch mit Chrysler kläglich scheiterte. Scheitern musste, wie Managertrainer Zweifel erklärt.

Kein Gegenrecht. Etwas unamerikanisch und politisch unkorrekt lässt sich das Kulturgerede auch einfacher formulieren: Uncle Sam sieht die Amerikaner in europäischen Boards gerne, aber nicht die Europäer in den eigenen Räten. Uncle Sam befiehlt nämlich lieber selbst.

Washington D.C. am 8.  September. Aussenministerin Hillary Clinton gab erstmalig in einer Grundsatzrede vor Politikern und Ökonomen im Council on Foreign Relations (CFR) den Tarif für den Rest der Welt durch. «Lassen Sie es mich klar sagen», erhob sie ihre Stimme, so wie eine Mutter ihre Kinder nach einer Verfehlung zur Räson bringt: «Die Vereinigten Staaten können, müssen und werden führen», rief sie aus, «die Komplexität und die Vernetzungen unserer Welt von heute haben ein neues Moment für Amerika geschaffen, ein Moment, bei dem unsere globale Führungskraft unverzichtbar ist.» Und Clinton verteilte die Aufgaben: «Amerikanische Führung bedeutet nicht, dass wir alles selber machen.» Amerika jubelte. Clintons neues Profil leuchte heller als ihr lachsfarbener Anzug, kommentierte das Nachrichtenmagazin «Newsweek».

Benzinhahn zu. Die Schweizer lernen gerade, dass sie etwa beim amerikanischen Kampf gegen den Despoten Ahmadinejad in Iran mitmachen müssen. Dabei reicht es der aussenpolitischen US-Führung um die eiserne Hillary Clinton nicht, dass sie sich an den Beschlüssen der Vereinten Nationen orientiert. Die Regeln, die wirklich gelten, werden nicht im Wolkenkratzer an der New Yorker United Nations Plaza geschrieben, sie werden in Washington definiert. Dort geben US-Gesetze den Takt mit wesentlich strengeren Sanktionsregeln vor. So verlangen die Amerikaner vom Rest der Welt, dass niemand mehr Benzin nach Iran liefere. Sie wollen damit das Regime schwächen, das trotz hohen Erdölreserven mangels eigener Raffineriekapazität 30 bis 40 Prozent des Benzins importieren muss.

Ende Juli wollten die Parlamentarier in Washington an einem Hearing des Kongresses von den Regierungsbeamten und Experten hören, wie die US-Sanktionsbeschlüsse gegen Iran befolgt werden. Befriedigt äusserten sie sich über Ölmultis wie Shell, die ihre Einfuhren nach Iran stoppten. Das überrascht kaum, denn sie sind abhängig vom US-Markt. Aber auch die Schweizer Ölhandelskonzerne Glencore, Vitol und Trafigura sind eingeknickt, auch sie haben Iran auf ihre schwarze Liste gesetzt und überlassen die lukrativen Geschäfte nun Konkurrenten in China, Russland oder der Türkei, die unbeirrt weiterliefern. Gegen die verbliebenen Widerspenstigen forderte Mark Dubowitz von der Washingtoner Denkfabrik Foundation for Defense of Democracies im Hearing nun von der Obama-Regierung «scharfe, aber gezielte Strafen». Und er zählte für solche Strafaktionen sechs Kandidaten auf, darunter Gazprom in Russland und die Elektrizitätsgesellschaft Laufenburg (EGL) in der Schweiz – auch ein Frontalangriff gegen den Bundesrat. Denn den 25-Jahres-Vertrag hatte Aussenministerin Micheline Calmy-Rey persönlich im Februar 2008 mit Ahmadinejad und der iranischen Nationalen Gasexportgesellschaft präsentiert.

Die Iran-Sanktionen treffen nicht nur Energiekonzerne. Auch Geldinstitute ausserhalb der USA sind Ziel der Verbote. Sie sind von einer schwarzen Liste des Office of Foreign Assets Control (OFAC) beim US-Aussenministerium betroffen. Das Office ist so etwas wie die Registrierungsstelle für alle nichtamerikanischen Bösewichte, und wer dort neben weltbekannten Terroristen und sonstigen Schurken gelistet wird, ist im Bankengeschäft ein Ausgestossener. Die fortlaufend aktualisierten OFAC-Listen werden zum Beispiel automatisch von Antigeldwäscherei-Datenbanken wie Worldcheck übernommen, welche Banken in aller Welt einsetzen. Schon haben weltweit 80 Finanzinstitute ihre Beziehungen nach Iran gekappt.

Am Washingtoner Iran-Hearing legte Sicherheitsberater Avi Jorisch eine Liste der Banken vor, die sich erdreisten, nach wie vor Korrespondenzbeziehungen mit gelisteten iranischen Banken zu unterhalten, darunter die türkisch beherrschte Banque de Commerce et de Placements in Genf, die pakistanische United Bank in Zürich und die Zürcher Kantonalbank (ZKB). Die Amerikaner zielen auf diese Institute, weil sie die Geldströme nach Iran vollständig unterbinden wollen.

Hohe Bussen. Strafaktionen drohen auch von der amerikanischen Finanzpolizei Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN), einer Ermittlungsbehörde mit Geheimdienstcharakter. Das FinCEN ist durch den Patriot Act ermächtigt, «spezielle Massnahmen» gegen nichtamerikanische Banken zu ergreifen. Rechtsexperte Danforth Newcomb, eine Koryphäe auf dem Gebiet bei der Anwaltsfirma Shearman & Sterling, warnt vor der «exterritorialen Reichweite der US-Gesetze und -Regulierungen, die erhebliche Konsequenzen für nichtamerikanische Banken» haben können. So büsste die US-Notenbank die UBS im Mai 2004 mit 100 Millionen Dollar, weil diese gegen die US-Regeln Dollartransaktionen mit sanktionierten Ländern wie Iran, Libyen und Kuba abwickelte. Im Dezember 2009 zahlte die Credit Suisse eine Busse von 536 Millionen Dollar, weil sie in den Jahren 1995 bis 2007 Dollar-Zahlungsverkehr mit sanktionierten Ländern abwickelte. Und kürzlich traf es die niederländische ABN Amro Bank, die 298 Millionen Dollar Busse zahlte. In diesem Fall berief sich das Gericht auf zwei Gesetze: den Trading with the Enemy Act gegen Geschäfte mit dem Feind sowie den International Emergency Economic Powers Act, ein Notfallgesetz, das der Präsident anwenden darf, wenn ein Land die nationale Sicherheit der USA bedroht. Mit Hilfe dieses Gesetzes war bereits 1983 der Zuger Rohstoffhändler Marc Rich beschuldigt worden, weil er während der Geiselkrise mit den Iranern Ölgeschäfte betrieb.

Die Konzernjuristen müssen sich inzwischen in einem unüberschaubaren Gesetzesdschungel orientieren, in dem für Nicht-US-Firmen zahlreiche Fallen aufgestellt sind. Ihre Compliance-Abteilungen, die für die Rechtmässigkeit der Geschäfte zu sorgen haben, wachsen explosionsartig. Die Arbeit wird ihnen nicht ausgehen. Das neue Dodd-Frank-Gesetzespaket zur Bankenregulierung, ein 2000-Seiten-Werk, betrifft auch Schweizer Institute. Damit lassen sich nun zum Beispiel Ratingagenturen wegen Betrugs auch dann einklagen, wenn sie Wertpapiere wissentlich falsch benoten, selbst wenn diese in Europa begeben worden sind.

Scharfe Waffe. Am 18.  März unterzeichnete Präsident Barack Obama ein neues Mammutgesetz mit exterritorialer Wirkung, den Hiring Incentives to Restore Employment Act, eigentlich ein Gesetz für mehr Jobs. Es enthält eine revidierte Version eines Gesetzentwurfs, der im Eiltempo durch beide Häuser des US-Kongresses geboxt wurde und nun die gesamte globale Finanzindustrie erfasst: den Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA). «Ein Monster», sagt selbst Martin Naville, der stets diplomatisch um Verständnis kämpfende Chef der Schweizerisch-Amerikanischen Handelskammer. Das Gesetz lasse sich nur noch mit «autistischen Verhaltensweisen» erklären. Andere sprechen von der «Neutronenbombe des globalen Wirtschaftssystems». Das FATCA-Gesetz betrifft nach ersten Schätzungen weltweit 200 000 Banken, Versicherungen, Vermögensverwalter, Family Offices, Investmentfonds, Broker, Private-Equity-Gesellschaften und auch Rohstoffhändler, falls sie sich nicht dafür entscheiden, völlig auf Engagements am US-Kapitalmarkt und auf amerikanische Kunden zu verzichten. Eine Fachgruppe der Swiss-American Chamber of Commerce, darunter der angesehene Steueranwalt Peter Altenburger, kalkuliert mit globalen Einführungskosten zwischen 1000 und 2000 Milliarden Dollar. Und die Geldindustrie hat nicht viel Zeit, sich vorzubereiten: Ende 2012 tritt das Gesetz in Kraft.

Im Kern ist FATCA ein Steuermeldegesetz zur Erfassung aller Auslandtransaktionen von US-Bürgern. Jeder ausländische Finanzintermediär muss mit den US-Steuerbehörden einen Vertrag schliessen und zahlreiche Informationen übermitteln. Wer das Gesetz nicht beachtet, wird mit einer Quellensteuer von 30 Prozent auf alle US-Dividenden, US-Zinsen und Bruttoerlöse aus Wertpapierverkäufen belastet. Finanzfirmen, die diese happige Strafsteuer umgehen wollen, müssen sich vertraglich verpflichten, jährlich die Namen der Investoren, das Investitionsvolumen und die Erträge zu melden. Sie müssen von jedem Kontoinhaber oder Investor die erforderlichen Unterlagen vorhalten, um die «US-Konten» zu identifizieren. Auf Anfrage müssen die Finanzinstitute den US-Steuerbehörden weitere Informationen zugänglich machen, und sie müssen sich dafür mit einer Vollmacht ihrer Kunden von den Pflichten des Bankgeheimnisses befreien lassen. Zudem werden ausländische Trustkonstrukte vereinfacht erfasst: Im Zweifel werden die Empfänger von Trustzahlungen wie Eigentümer behandelt.

Widerstand gegen FATCA ist bis anhin kaum hörbar. Die EU-Kommission hat das Thema noch nicht einmal registriert, deutsche Banken sind noch ahnungslos. In der Finanzpolitik in Berlin und Paris fehlt es schlicht an der Kompetenz in Finanzmarktfragen. Augenscheinliches Indiz: In deutschen Zeitungsarchiven findet sich bislang kein einziger Artikel zum Stichwort FATCA. Und die Schweizer Grossbanken UBS und Credit Suisse akzeptieren ohnehin alles, was aus Washington kommt. In Regulierungsfragen handeln sie längst wie US-Banken (siehe «Miese US-Bilanz» unter 'Weitere Artikel'). Fritz Müller, Chef der Steuerabteilung der CS, formuliert es so: «Unsere Investment Banker und Manager können sich nicht vorstellen, dass die CS dieses FATCA-Abkommen nicht unterschreibt.» Doch auch kleine Institute können sich nicht entziehen. «Wir werden unterschreiben, aber gleichzeitig allen US-Kunden künden», sagt der Chef einer bekannten Privatbank. Der Grund: Selbst ohne einen einzigen US-Kunden kann sich die Bank dem System nicht entziehen, weil sie sonst Gefahr läuft, dass andere Banken sie vom Korrespondenzverkehr in US-Dollars abschneiden. Kurz: Wer den FATCA-Vertrag nicht unterschreibt, wird zum geächteten Aussenseiter.

FATCA erinnert an die Regeln über den automatischen Informationsaustausch, wie er unter einigen europäischen Staaten angewendet wird. Aber anders als einige Analysten es sehen, ist FATCA kein Gesetz auf Gegenseitigkeit. Ausgetauscht wird nichts. Uncle Sam will mit der Regel ausschliesslich Informationen beschaffen, und der Informationsfluss kennt nur einen Weg – aus dem Rest der Welt nach Washington D.C. ans Steueramt IRS.

So ist die raffinierte Regel für die Amerikaner ein Quantensprung im Kampf um Marktanteile in der Vermögensverwaltung. Denn ihnen geht es eben nicht darum, Informationen über ausländische Steuerhinterzieher, die ihre Gelder in den USA deponieren, an deren Heimatländer zu übermitteln. Sie schützen mit dem FATCA-Gesetz lateinamerikanische und europäische Schwarzgeldanleger mit US-Konten. Weil das Meldesystem den US-Behörden keine Daten über ausländische Kunden in den USA liefert, können diese an die Vertragsstaaten, mit denen die USA Steuerinformationsabkommen vereinbart haben, auch nichts weitergeben. Trickreich haben die Amerikaner somit die neuen Wege der Regulierung von Steuerfluchtgeld als Einbahnstrasse gebaut.

Exempel an UBS. Damit haben sie das Vertragssystem für Auslandsbanken verfeinert, das vor rund zehn Jahren unter dem Titel Qualified Intermediary (QI) aufgesetzt wurde. Schon damals ging es ihnen darum, ausländische Kunden zu schützen, die in den USA investieren wollen. Am Ende wurde es benutzt, um an der UBS ein Exempel zu statuieren, indem man ihr eine Vertragsverletzung beim Umgang mit Schweizer Konten von US-Kunden vorwarf.

Nun geniessen die amerikanischen Institute in aller Stille ihren Erfolg. «Die US-Banken haben kein Interesse, gegen das Gesetz zu lobbyieren», schreibt die «New York Times»-Kolumnistin Gretchen Morgenson. Der Grund: «Sie profitieren, weil es für potenzielle Kunden schwerer wird, ihr Geld mit Hilfe ausländischer Institute zu verstecken.»

Selbst stramm patriotische US-Juristen fürchten inzwischen den imperialen Overkill der Regelwut. Der New Yorker Fachjurist Dean Marsan hat das FATCA-Gesetz für die amerikanische Anwaltsvereinigung ABA analysiert, sehr gründlich, sehr amerikanisch. Aber ihm kamen gewisse Zweifel, ob das wirklich gut geht. Was wäre, wenn andere Länder das Gleiche täten?, fragt Marsan. Wenn etwa China auf die Idee käme, Amerikanern und anderen Nichtchinesen unter dem Druck einer empfindlichen Quellensteuer eine Steuererklärung abzuverlangen? Und was wäre, würden diese dann verpflichtet, die Rückerstattung ihrer Quellensteuer mit einem Formular in Mandarin zu erbitten?

Der Jurist erlaubte sich nur einen zynischen Witz. Die Normierungs-Philosophie folgt einer klaren Linie: Reguliert wird bevorzugt das Geschäft der anderen. Die Amerikaner pflegen zunehmend Einwegbeziehungen. Wenn sie die Geldwäsche verfolgen, dann am liebsten bei den anderen. In der Heimat schauen sie weg, bis die Fälle nicht mehr zu übersehen sind (siehe «Homeland der Geldwäscher» unter 'Weitere Artikel').

Das gleiche Bild erleben europäische Staatsanwälte in der Praxis der Rechtshilfe. Willfährig bedienen sie die US-Justizbehörden, führen wie Yankee-Cops Razzien in den Konzernen durch, verhören europäische Manager. So erwischte es Mitte September René Obermann, den Chef der Deutschen Telekom. Bonner Staatsanwälte durchsuchten seine Wohnung im Rechtshilfeverfahren für die US-Justiz – wegen des Verdachts, er habe an Bestechungstaten bei der ungarischen Tochter Magyar Telekom mitgewirkt.

Vergebens warten. So erledigen auch Schweizer Staatsanwälte die Arbeit für die US-Kollegen. Aber wenn sie einmal in Miami oder New York ein Rechtshilfegesuch stellen, so berichten die Ermittler unisono, dann dürfen sie allenfalls mit Hilfe rechnen, wenn sich auch die US-Justiz für den Fall interessiert. Sonst warten sie jahrelang auf die Lieferung und nicht selten vergeblich.

Die jüngste Geschichte lehrt uns, dass die Amerikaner es verstehen, ihre Regeln mit Macht und Geschick, mit langem Atem und Ausdauer in der Welt durchzusetzen. Die Blaupause: das unter Präsident Jimmy Carter eingeführte Antikorruptionsgesetz von 1977, der Foreign Corrupt Practices Act (FCPA). Seitdem ist es US-Firmen auch im Ausland verboten zu bestechen. Die Amerikaner waren dabei keineswegs blauäugig. Sie hatten eine feine Ausnahme im Gesetz zu ihrem eigenen Schutz verankert: Ist bei einer Bestechung im Ausland eine Firma im Einsatz, die im Interesse der «nationalen Sicherheit» handelt, muss der Fall der Börsenaufsicht nicht gemeldet werden.

Das kann man so auslegen, dass US-Konzerne mit dem geheimen Einsatz von Frontfirmen der CIA das Gesetz umgehen können. Denkbar ist dies vor allem bei Rüstungsgeschäften. Jedenfalls zeigen die Akten einer Untersuchung im US-Kongress von 1988, dass «eine ganze Reihe» von Firmen von der Ausnahmeregel Gebrauch machte, weil sie als verdeckte CIA-Firmen operierten. Peter Stockton, damals Untersuchungsführer des Kongresses, schrieb in seinem Bericht: «Wie kann die SEC sichergehen, dass die Firmen diese Ausnahmeregel nicht missbrauchen? Ist das eine Lizenz zum Bestechen?»

In den neunziger Jahren verlangten die US-Industriellen dann lautstark den Export des Carter-Gesetzes. Handelsrepräsentant Mickey Kantor, ein Washingtoner Schwergewicht, beklagte, dass die USA die «einzige Nation auf der Welt sind, die ihre Bürger für ihr Engagement bezahlen lässt». Gelinge es nicht, das zu ändern, sei ein Gesetz zu schaffen, das auch ausserhalb der amerikanischen Grenzen gelte.

Gesagt, getan. US-Stardiplomat Stuart Eizenstat forderte bald, die Prinzipien des FCPA zu internationalisieren. Den Reden folgten Taten. US-Diplomaten boxten ihr Anliegen in der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) durch. Bis diese 1997 eine Antikorruptionskonvention als weltweit verbindlichen Leitsatz verabschiedete. Die Schweiz setzte die Konvention 2003 um.

Und was machten die Amerikaner in ihrem Homeland? In Tat und Wahrheit wandten sie das Antikorruptionsgesetz vorerst kaum an. Bis 2000 wurden im Schnitt jährlich nur drei Fälle von US-Firmen behandelt. «Sehr wenige Strafverfahren», resümierte der amerikanische PR-Consultant Frank Vogl, aber «eine grossartige rhetorische Wirkung».

Die Amerikaner haben ihre Lehren aus dem FCPA-Fall gezogen. Aber anders als damals Carter lässt Präsident Obama über die Weltgeltung seiner Gesetze keine Zweifel aufkommen. Im Juni 2009 betonte er in einer Grundsatzrede zur Reform der Finanzmarktregulierung die Führungsrolle der USA: «Wir werden unsere Führungsposition in den internationalen Gremien für Initiativen nutzen, die mit unseren nationalen Regeln kompatibel sind.»