Wirtschaftspolitik-Irrtümer, Teil 8: Das Volk verhindert die Reformen

Das Ringen um die Mutterschaftsversicherung zeigt, wie grosszügig Regierung und Parlament wären, wenn sie nicht vom Volk behindert würden. Das passierte etwa am 22. September 2002: Das Volk sagte Nein zur Solidaritäts-Stiftung, mit welcher Bundesrat und Parlamentsmehrheit 200 bis 300 Millionen Franken im Jahr mit reichlich diffuser Zweckbestimmung verteilen wollten, hätte das Volk nicht sein Veto eingelegt.

Politiker, die so spendabel sind, müssen hin und wieder neue Einnahmen besorgen. Auch da kommt ihnen höchstens das Volk in die Quere. Am 16. Mai 2004 verhinderte es, dass die Mehrwertsteuer um volle 1,8 Prozent gestiegen wäre. Am 12. März 2000 bodigte es drei Vorlagen für neue Energiesteuern, die teilweise vom Bundesrat und vom Parlament begrüsst worden wären. Ganz hartnäckig musste noch Otto Stich für seine Mehrwertsteuer kämpfen; ohne Volk hätte der Staat früher und kräftiger zugelangt.

«Die Staatsquote in der Schweiz wäre sicher noch höher, gäbe es keine direkte Demokratie», sagt Urs Paul Engeler, der innenpolitische Kopf der «Weltwoche» und wohl intimste Kenner der Schweizer Politik.

Nur ein paar Ökonomen reagieren paradox. Statt dass sie sich über ein Volk freuen würden, das sparsamer ist als seine Politiker, schreiben Professoren wie Walter Wittmann populäre Bücher über die «Direkte Demokratie» mit dem Untertitel «Bremsklotz der Vitalisierung». Im akademischen Bereich führend ist eine «Basler Schule», bestehend aus Silvio Borner und Thomas Straubhaar, der heute in Hamburg lehrt. Borner und Straubhaar haben ihre Schriften früher gemeinsam verfasst, nun haben sie je einen Auftrag des Think-Tank Avenir
Suisse erhalten, je ein Buch zu schreiben, zwei Bücher, die nacheinander erschienen sind und nacheinander das Gleiche fordern, «eine Verwesentlichung der direkten Demokratie». Nach dem Willen von Thomas Held, Direktor von Avenir Suisse, «könnte das Referendumsrecht wegbedungen werden, wenn eine Vorlage im Parlament ein bestimmtes Quorum erreicht» habe, was gemäss Soziologe Held «innerhalb der historischen Entwicklung der Schweiz» liege.

Der Bundesrat hat die Gründung der privaten Fluggesellschaft Swiss mit zwei Milliarden Franken Bundesgeldern ermöglicht, was just Avenir Suisse mit einem Aufruf von zwei Dutzend Ökonomen, darunter Silvio Borner, verhindern wollte. Erfolglos. Da auf Bundesebene gar kein Finanzreferendum erlaubt ist, durfte das Volk leider auch keinen Mucks machen. Der Bundesrat kam autonom auf die Idee, der Ständerat nickte sie einmütig ab (36:3), der Nationalrat folgte grossmehrheitlich (124:56). Es herrschte die von Thomas Held geforderte Klarheit, bei der das Volk künftig gar nichts mehr zu sagen haben soll. – Wäre das klug?

Noch gibt es Kantone und Kommunen, in denen die direkte Demokratie stärker verankert ist als beim Bund. Zum Glück. Darum kam es selbst im Nachgang zur Swiss-Gründung zu vier Urnengängen, bei denen sich zeigte, dass das gemeine Volk in ordnungspolitisch heiklen Frage mitunter wie Avenir-Suisse-Experten urteilen kann: Zwar sagte der direkt betroffene – und direkt profitierende – Kanton Zürich Ja, aber darauf folgte das Nein der Kantone Luzern und Schaffhausen. Am Ende musste auch die Stadt Zürich ihre 50-Millionen-Zusage zur Rettung einer privaten Luftfahrtgesellschaft zurücknehmen.

Die empirische Evidenz spricht somit eher für die Gegenthese: In der Schweiz gibt es nicht zu viel direkte Demokratie, sondern zu wenig. Das behaupten andere Ökonomen, die rund um Professor Gebhard Kirchgässner eine Art St.-Galler Schule bilden. Sie haben die Gemeinden und Kantone der Schweiz in zwei Gruppen eingeteilt: in solche mit Finanzreferendum und in solche ohne Finanzreferendum.

Resultat: «Die Ausgaben und Einnahmen in den schweizerischen Kantonen und Gemeinden sind niedriger, wenn die Bürger über das Finanzreferendum verfügen.» Aus Kirchgässners Sicht «spricht sogar viel dafür, dass in der Schweiz gewisse Probleme dadurch entstehen, dass auf Bundesebene Volksrechte fehlen, die in vielen Kantonen und Gemeinden vorhanden sind».

Neu ist dieses Argument nicht. SP-Nationalrat Paul Günther hat vor zwanzig Jahren eine parlamentarische Initiative für ein eidgenössisches Finanzreferendum eingereicht. Der langjährige SP-Präsident Helmut Hubacher wünschte sich das Finanzreferendum, um gegen teure Wünsche der Armee antreten zu können. Später musste Armee-Abschaffer Andreas Gross, weil es nicht anders ging, eine «Volksinitiative» gegen den Kauf von 34 Kampfflugzeugen im Wert von 3,5 Milliarden Franken starten, was nicht gelang. Nach den neusten Erfahrungen mit Expo- und Neat-Nachtragskrediten, zu denen das Volk nichts sagen durfte, fordern jetzt aber auch erzbürgerliche Politiker das Finanzreferendum. FDP-Nationalrat Erich Müller etwa will nicht begreifen, warum bei neuen Steuern das obligatorische Referendum gelte, bei neuen Ausgaben auf Bundesebene aber nicht einmal ein fakultatives Referendum vorgesehen ist. «Dies führt dazu, dass es heute um ein Vielfaches einfacher ist, Ausgaben zu tätigen, als Einnahmen zu beschaffen.»

Tatsächlich sind just beim Bund die Ausgaben und Schulden in den letzten 15 Jahren extrem gewachsen. Ein Finanzreferendum, so bestätigt auch der Berner Politikwissenschaftler Adrian Vatter, führe «spezifisch zu einem bremsenden Umverteilungseffekt». Und Gebhard Kirchgässner: «In wirtschaftlicher Hinsicht spricht alles für und nichts gegen die direkte Demokratie.»

Warum zum Teufel wollen die Avenir-Suisse-Experten ausgerechnet diese «automatische Ausgabenbremse» abschaffen? Die aktuelle Lage – steil steigende Ausgaben und Schulden beim Bund – analysieren sie verblüffend ähnlich. Sie reden von einer «rent seeking society» und meinen damit Menschen, die nicht das eigene Einkommen steigern, sondern nur noch eine Rente einstreichen wollen, die «letztlich durch produktive Leistungen anderer finanziert» werde. «Rent seekers», schreiben Thomas Straubhaar und Thomas Held, «verfügen über die Möglichkeit, staatliche Institutionen zu Umverteilungsmassnahmen zu ihren Gunsten zu veranlassen». Etwas weiter im Text ist gar von einem «Diktat rentensuchender Interessengruppen» die Rede.

Skizziert ist damit das Bild der direkten Demokratie als Selbstbedienungsladen. Je grösser das Ausmass der Umverteilung einmal ist, umso grösser ist die Zahl der Profiteure, die sich gegenseitig zu Mehrheiten verhelfen, egal, ob über das AHV-Alter, die doppelte Neat oder eine Poststelle im hintersten Krachen abgestimmt wird. – So weit die Theorie.

In der Praxis zeigt sich, dass es diese Tendenz zur zunehmenden Umverteilung zwar gibt, diese jedoch kaum der direkten Demokratie anzulasten ist. Wohl gab es laufend Volksinitiativen zum Ausbau des Sozialstaats, aber bisher ist keine einzige angenommen worden. Allein in den letzten zehn Jahren wurden fünf Vorstösse zum Ausbau der AHV abgeschmettert. Zweimal, 1994 und 2003, ist die Einführung von einkommens- und vermögensabhängigen Krankenkassenprämien gescheitert, obschon eine Mehrheit der Bevölkerung womöglich profitiert hätte. Serienweise wurden Vorstösse zur Verkürzung der Arbeitszeit bachab geschickt. Sämtliche Anläufe zu neuen Steuern, welche die Linke den «Reichen» aufbürden wollte, sind klar gescheitert, zuletzt die Kapitalgewinnsteuer.

Alles, was die «rent seekers» mittels Volksinitiativen materiell erreicht haben, ist ein einziger freier Tag: Der 1. August gilt im ganzen Land, so entschied das Volk am 26. September 1993.

Die berühmte AHV wurde in einem ersten Anlauf sogar abgelehnt. 1931 scheiterte die Lex Schulthess, benannt nach dem damaligen Bundesrat, mit 60 Prozent Nein; erst 1947 gab das Volk seinen Segen. 1959 haben Bundesrat und Parlament einen Finanzausgleich geschaffen und seither kräftig ausgebaut, sodass inzwischen 2,4 Milliarden Franken von den reichen Kantonen zu den armen fliessen. Ferner haben die Politiker 1960 die IV eingeführt, die sich seither zu einem Zehn-Milliarden-Ding dynamisiert hat. Sie setzten 1974 mit der Regionalpolitik ein, mit der sie 70 Millionen jährlich in abgelegene Täler und Berglandschaften schaufeln, ohne messbare Wirkung. In der Arbeitslosenversicherung wurde mitten in der Rezession der Neunzigerjahre die maximale Bezugsdauer von 250 auf zwischenzeitlich 520 Tage ausgedehnt, auf Initiative des Bundesrats und des Parlaments.

Das Volk, das aus lauter «rent seekers» bestehen soll, hätte da und dort Nein sagen können. Aber nur deswegen, weil es in der Schweiz (noch) eine direkte Demokratie gibt.

In Zukunft, klar, ändern die Vorzeichen. Von nun an werden die Politiker mit weniger Geld auskommen müssen – und nur schon aus demografischen Gründen gezielte Abstriche machen müssen. Just jene Kreise, die den privaten Think-Tank Avenir Suisse mit Millionen subventionieren, wollen beim Staat die Milliarden streichen. Das erweist sich in einer direkten Demokratie als schwierig.

Bisherige Leistungen des Staates werden bei den Empfängern nämlich als «wohl erworbene Rechte» angesehen. «Hände weg von der AHV!», lautet ein Slogan. Selbst der harmlose Versuch der 11. AHV-Revision, das Rentenalter der Frauen an dasjenige der Männer und die Rechte der Witwen an diejenigen der Witwer anzupassen, ist am 16. Mai gescheitert. Ebenso abgelehnt wurde am 13. Dezember 1997 eine minimale Kürzung der Arbeitslosengelder.

Sind diese beiden Niederlagen bereits der Beweis für die Untauglichkeit der direkten Demokratie? Sie sind eine Bestätigung dafür, wie schwierig die Debatte rund um den abzusehenden «Sozialabbau» sein wird. Aber an dieser Debatte führt kein Weg vorbei; die Drohung, dem Volk die Mitsprache zu kündigen, wirkt höchstens kontraproduktiv.

Umgekehrt haben erste Erfahrungen gezeigt, wie Politikern der Sozialabbau sogar gelingen könnte: indem sie nicht bei den «Falschen», den «Schwächsten», zu sparen beginnen. Am 24. November 2002 willigte eine Mehrheit ein, die maximale Bezugsdauer für das Arbeitslosengeld von 520 auf 400 Tage zu kürzen. Warum? Weil die über 55-Jährigen weiterhin 520 Tage stempeln dürfen. Differenzierte Lösungen sind mehrheitsfähig, sogar wenn sie Sozialabbau bedeuten.

Die bisher grösste Rentenkürzung ist sogar durchgegangen, ohne dass ein Referendum dagegen ergriffen worden wäre. Der Umwandlungssatz für Pensionskassenvermögen wird von (heute) 7,2 auf 6,8 Prozent (im Jahr 2005) reduziert und wird später noch tiefer sinken müssen. Aber bis jetzt wurden noch keine Volksrechte beansprucht, um die Versicherungsmathematik zu überlisten.

Warum hat die politische Rechte ihr Urvertrauen in Volksentscheide verloren? Ihr ist die Niederlage vom 22. September 2002 beim EMG (Elektrizitätsmarktgesetz) besonders in die Knochen gefahren. Dabei war das eine Probe am falschen Exempel: Das Stromnetz ist ein natürliches Monopol; es gibt sogar aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht gute Gründe, ein solch natürliches Monopol besser vom Staat betreiben zu lassen.

Bei der Volksinitiative «Postdienste für alle» ging es immerhin um die zentrale Frage, ob sich die Schweiz eine fixe Zahl von Poststellen leisten soll, da sich der Service public in den abgelegenen Tälern auch kostengünstiger organisieren liesse. Für Ökonomen ist dieser Fall klar. Nur: Was das Volk dazu am 26. September sagte, geschah eben kurz nach Redaktionsschluss dieser BILANZ.

In einer Demokratie geht es nie darum, wer objektiv Recht hat oder nicht. «Massstab und Richter über Gut und Böse der Wirtschaftspolitik sind nicht Dogmen oder Gruppenstandpunkte, sondern ist ausschliesslich der Mensch, der Verbraucher, das Volk.» So nachzulesen ist das in Ludwig Erhards Buch «Wohlstand für alle». In der Schweiz lebt diese Tradition in Abstimmungskämpfen: Es gewinnt, wer die besseren Argumente besser vorbringt. Bei diesem Prozess dürfen sich übrigens alle einmischen, selbst Ökonomieprofessoren und Think-Tanks.

Literatur zum Thema

• Silvio Borner, Frank Bodmer: Wohlstand ohne Wachstum. Orell Füssli, 2004
• Hans Rentsch, Thomas Held, Thomas Straubhaar et al.: Ökonomik der Reform. Orell Füssli, 2004
• Walter Wittmann: Direkte Demokratie. Verlag Huber, 2001
• Gebhard Kirchgässner, Lars P. Feld, Marcel Savioz: Die direkte Demokratie. Helbling & Lichtenhahn, 1999
• Adrian Vatter: Kantonale Demokratien im Vergleich. Leske + Budrich, 2002

BILANZ-Serie: Irrtümer der Wirtschaftspolitik